转型提升土地增减挂钩 强力助推乡村全面振兴——对牟定县城乡建设用地增减挂钩转型提升浅析

作者:李振华 betway必威西汉姆联:2019/4/1 来源:本站原创 betway官网:1747 

牟定县抢抓土地增减挂钩的政策机遇,创新工作机制,强化组织领导,明确任务目标,把土地增减挂钩作为盘活利用农村存量建设用地、推进节约集约用地及农村建设、缓解建设用地供需矛盾、助力脱贫攻坚、推进乡村振兴的重要抓手。

 一、实践:抢抓机遇--奋力高效推进

牟定县以土地增减挂钩工作为切入点,着力做好空心村整治、提升人居环境、废弃工矿用地再利用、经济增收四结合工作,密切配合、各负其责、齐抓共管,建立良好的运作机制,形成强大的工作合力。

(一)强化责任,保障有力。牟定县高度重视,把土地增减挂钩工作作为当前全县工作的重中之重,多措并举稳步推进,成立了牟定县土地增减挂钩工作领导小组以及各乡镇工作组,明确目标,强化责任,细化分工,倒排工期,挂作战图,因地制宜认真研究制定实施方案,为该项工作有序推进奠定了坚实的基础。  

(二)广泛宣传,激发热情。县、乡镇、村三级联动,通过召开专项工作会议、进村入户与群众谈心交流等方式,广泛宣传土地增减挂钩的目的、意义及政策标准,充分了解群众的愿望和要求,切实解决群众的实际困难,让农民真切感受到进行土地增减挂钩的好处,切实调动广大农民参与的积极性,努力营造良好舆论氛围,激发群众参与的热情。

(三)抓实重点,有序推进。认真开展调查摸底工作,立足土地利用及村镇建设等规划,按照先易后难、因地制宜、分类分步实施、逐步展开的工作方法,选取优势明显、腾空率高、易于实施的地块纳入拆旧区,分步完成复垦。坚持以点带面,发挥示范带动作用,逐步在全县铺开。同时坚持政策标准,对愿意拆旧的农户先行测绘,算出补偿的面积和金额,让群众真正看到土地增减挂钩带来的实惠,充分尊重群众意愿,让群众坚定信心,主动融入项目实施。主动服务建设用地预审和建设用地规划审查,截至目前,办理用地初审1宗,面积10.5896公顷;办理用地预审1宗,面积0.248公顷;办理25个地块规划核查,总面积838.46公顷,为全县重大项目、招商引资项目、基础设施建设等项目选址提供了较好的规划支撑。完成昆楚大和楚姚高速公路建设用地征收4861.57亩,拨付征地拆迁资金9761.5万元,拆迁房屋21户4503平方米,兑付补偿费1058.3万元,搬迁坟墓327家,兑付补偿费336.19万元,缴存土地复垦费417.73万元,采取承诺方式904.16万元,审批临时用地1549亩,高速公路征拆工作稳妥有序推进。供应建设用地109宗1361.8亩,土地出让金收入达1.33亿元,组织征转用地报批38.5248公顷,其中组件上报2018年度1批次和第二批次城镇建设用地22.8338公顷,单独选址建设项目用地4.59公顷,先行用地11.1010公顷。坚持用好增量、盘活存量,精准配置建设用地指标,开展批而未供闲置土地处置,清理从1999年以来存量土地、批而未供土地90.7884公顷,供地率由40.05%提升75.82%。用好用活紧急用地、增减挂钩、土地利用总体规划调整完善等改革政策,有效拓展建设用地空间。高效保障楚攀天然气管道、喜鹊窝酒厂扩建、天台加油站、有家光伏电站、锦星驾校扩建用地、交通运输集团扩建、丰联驾校扩建、县医院背后开发、明阳尚郡扩建、龙池北路延长线建设以及共和镇黄莲塘安置小区、清波邑安置小区、西二组安置小区、北四组安置小区等一批重点项目和民生项目用地,为高质量发展提供了建设用地保障。

(四)因地制宜,做好前期。为了合理确定增减挂钩拆旧地块,牟定县自然资源局高度重视,召开了相关业务股室专题会议,规划、耕保、地籍等股室就增减挂钩拆旧地块提出了具体的要求,工作人员仔细对照图斑、台账、统计表格,对每一块图斑进行现场丈量,涉及拆迁的进行了拆迁调查,并认真进行汇总整理,对照历年项目位置图、现状图、规划图等资料进行了仔细的核对和验证,对没有实施可能的图斑进行了剔除,做好影像资料收集等规划编制的各项前期工作。

(五)明确主体,实施到位。编制了项目实施规划,严格按照实施规划组织实施。牟定县2017年第一期城乡建设用地增减挂钩项目获省国土资源厅批准实施,结余建设用地指标9.8176公顷,目前正在洽谈指标流转费用的有关事宜,预计可筹集资金1950万元。启动第二、三期增减挂钩实施方案编制工作,编制了牟定凤屯等4个乡镇田丰等27个村、牟定县共和等3个乡镇天台等35个村城乡建设用地增减挂钩项目2个,项目区整治总规模73.1589公顷,涉及7个乡镇62个村委会176个地块,全部为空心村和农村空闲地,总投资316.56万元。该项目实施后将增加城乡建设用地指标72.1909公顷,可节余建设用地指标52.902公顷,预计可筹集资金19838.25万元。抓紧实施总投资3739万元的2个农村土地整治扶贫专项项目,目前两个项目已开工并接近完工,总体进度达到90%。

二 、症结:正视薄弱--加快补齐短板

由于开展城乡建设用地增减挂钩是一项创新性、探索性很强的工作,在牟定县开展时间不长,仍处于探索阶段,缺乏足够的经验,在实施过程中,少数地方出现了片面追求增加城镇建设用地指标、多部门协作机制不健全、补偿安置不到位、挂钩项目布局不科学等一些亟须规范的问题。

 (一)重指标轻质量。主要是重视建设用地指标,轻视提高耕地质量,一些地方领导把申报增减挂钩项目作为解决建设用地指标不足的唯一办法,一些乡镇政府一味地追求建设用地指标,从而忽略了国家出台这项政策的初衷,把优化农村用地结构、提高耕地的数量和质量抛在一旁,为了挂钩而挂钩。所谓的成果是拆并了多少农户的房屋、新增了多少耕地,不谈结构和资源利用的优化。片面追求耕地数量的平衡,无视“占优补 劣”问题,补充耕地的质量无法达到被占用耕地的质量,背离 “耕地面积不减少,质量不降低”的基本要求。

(二)重实施轻机制。主要是多部门协作机制不健全,资金保障体系不完善,城乡建设用地增减挂钩试点工作不是自然资源部门一家的事,涉及地方各级政府以及发展改革、规划、劳动保障等多个部门,需要由县政府协调相关单位,统筹解决好规划、调查、评估、申请、审批、建设、拆迁、复垦以及项目运作等一系列问题。但目前,一些地方政府尚未建立起多部门协作推进的工作机制,仍由国土资源部门单打独斗,致使部分项目难以实施。各部门支农惠农的项目和资金由各部门管理使用,工作中存在着“各唱各的调 、各吹各的号” 的问题,造成整体项目实施中的不同环节各行其道 ,导致资金不能得到有效整合,效益不能充分发挥。一些地方实施建设用地增减挂钩项目的资金来源主要靠财政投入和土地整理项目资金,社会资金投入数量不大,造成预算资金安排较少,不能满足拆迁补偿的实际需要,给拆迁改造工作带来了较大难度。

(三)重建新轻拆旧。部分乡镇村存在“重建新、轻拆旧”的倾向,试点方式单一,热衷于建新区,对建新区的相关环节、税费、政策较为关心。调查中发现,与巨大的需求相对应的是农村建设用地的浪费严重,在农村,一些农户未审批就建房乱占耕地,一户两宅、一户多宅、建新不拆旧的现象大量存在,农村宅基地超标现象严重,形成了重建新轻拆旧,但对这些问题查处不力,导致依法应当无偿收回的旧宅基地收不回,群众反映十分强烈。同时,部分农户受传统“故土难舍”思想的禁锢,不愿轻易搬迁。而个别地方领导由于担心拆迁会引发上访,影响稳定,产生畏难情绪,对该项工作积极性不高,拆旧工作难以开展,从而造成拆旧工作进展缓慢。

 (四)重项目轻科学。 主要是项目选点布局不科学,增减挂钩试点以项目区为主体组织实施。挂钩试点项目区,由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地 块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成。在实践中,多数地方都能按要求选择确定项目区,并对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批。但也存在一些不够规范的现象,有的地方片面追求土地级差收益,违反规定超出县城范围进行增减挂钩;有的地方不顾农村发展需要,将周转指标集中安排在城镇使用;有的地方未将拆旧、建新地块封闭实施,将节余的指标用在中心城市。村庄规划相对滞后。村庄规划是农村居民点建设宏观调控的关键,而目前多数村庄规划尚未进行。另外,大部分地区农村居民点规划也仅进行到中心村规划,一般村庄尚未进行,无规划可依,势必出现村庄建设的杂、乱、脏 难以进行有序的村庄整理。

 (五)重布局轻配套。主要是产业不配套。新型城镇化必须立足于农民生活方式和生产方式的根本改善目,牟定县部分新型农村社区建设与现代农业产业园区建设不同步,特色产业不突出,多数未能走出一条农业区域化布局标准化生产市场化经营的新路子,加之挂钩节余指标过多用于城镇项目区落地,农业现代化龙头企业不多,辐射带动作用不强,农民增收不明显,在一定程度上影响和制约了农民进入城镇和新型农村社区的积极性。

 (六)重补偿轻安置。主要是农民补偿安置不到位,标准不一。有些地方没有建立起有效的资金投入和返还机制,土地增值收益未能足额返还农村,对拆迁的安置、整理等工作重视不够。一些地方政府,对于上级拨付的补偿款不能及时发放到位,补偿标准不一,以至于相邻的乡镇、相邻的村庄补偿标准有一定的差异。从而导致矛盾激化,工作无法进展 。

三、举措:盘活存量--创新转型提升

当前,推进节约集约用地,重点应放在严格管理、加强规划、总结经验、完善政策上,要进一步创新思路、创新工作,积极实践、大胆探索,努力实现土地管理和利用方式的转型提升。

(一)创新转型提升调控。主要是强化规划计划管理,充分发挥调控作用。规划计划科学合理是最大的节约,规划效益就是最大的效益,推进节约集约用地必须从规划计划抓起,切实发挥土地利用总体规划的宏观调控作用。各类用地应当严格执行土地利用总体规划和年度计划,不能突破,这是一条必须坚守的底线。对新增建设用地指标,各乡镇、村要从严控制,精打细算,统筹安排,合理使用,确保“好钢用地刀刃”上,把有限的指标优先安排投资规模大、辐射带动作用强的外经外贸、高新技术、民营企业等重点急需的建设项目上。同时,要创新思路,多想办法,精心筛选一批大项目好项目,特别是特色产业项目,最大限度地争取列入国家、省重点项目盘子,尽量不占或少占我县建设用地计划指标。

(二)创新转型提升规范。主要是坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向,实施城乡建设用地增减挂钩,实质是在我国人多地少基本国情和城镇资源化快速发展背景下,以城乡用地结构调整为纽带,强化城镇土地价值,并 将土地级差收益返还农村,促进新农村建设和城乡统筹发展以及实现乡村振兴。各乡镇、村要提高对增减挂钩试点政策的认识水平,开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展推进乡村振兴为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点,依据土地利用总体规划和土地利用年度计划规范推进。不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的,片面追求扩大城镇建设用地规模,导致农村一户两宅大建,影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。拆旧还建项目区具备土地整治条件的,要优先安排适当规模的土地整治项目,将增减挂钩与农村土地整理相结合,增加对拆旧区农田整治的资金投入,使耕地的数量、质量得到实 实在在的提高。

(三)创新转型提升闸门。主要是强化建设用地审批,严把土地供应闸门。建设用地审批是实施宏观调控的“总闸门”,各级各部门必须高度重视,严格把关。一是严格用地预审。通过建设项目用地预审制度,从规划用途、计划指标、用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关,未通过用地预审的,不得受理农用地转用和建设用地申请。要严格执行土地法律法规,并要制定牟定县禁止、限制供地项目目录,凡列入禁止的项目,一律不得受理项目用地申请,不得办理用地审批手续;凡列入限制的项目,要控制数量和用地规模,严格限制占用农用地。二是严格用地标准。今后,县本级开发区土地投资强度不得低于140万元/亩,七乡镇开发区不得低于120万元/亩。推进两层以上标准工业厂房建设,切实提高单位土地面积投入产出水平,对投资额小于1000万元或者用地面积小于10亩的新建工业项目,不再单独供地。三是严格土地审批。要落实“六个不批”规定:凡不符合土地利用总体规划的不批,没有农用地转用年度计划指标的不批,不符合国家产业政策或建设项目用地面积超过行业用地定额标准的不批,未按规定进行预审或未通过预审的不批,征地补偿安置不落实的不批,没有做到耕地占补平衡的不批。实行“三个优先”政策:各类项目都有的,要以工业用地优先;内资外资项目都有的,要以外资项目用地优先;都是工业项目的,要以高新技术产业项目用地优先。四是打击违法占地,加大执法监察力度。建立完善党委领导、政府负责、部门协调、社会参与、上下联动的土地管理新格局,切实开展“保发展保红线”行动,坚守全县耕地红线不动摇,加大对违法占地行为的查处和责任追究力度,积极探索设立奖励基金制度,广泛调动群众参与耕地保护的积极性和主动性,并加强督促检查,确保各项制度措施落实,构建长效机制。同时,要建立治理违法用地责任制度。县政府要与县自然资源局签订治理违法用地责任书,明确乡镇、村领导责任,发挥地方政府治理违法用地主体作用。要建立定期分析研判工作机制,自然资源局加强与纪检监察、公安、司法等部门的联系,做到经常走访,研究分析案情,从而形成全力,切实将违法占地、破坏耕地等违法违规行为处理到位。要加强责任追究。建立健全动态巡查制度和行政执法过错责任追究制度,对巡查工作不细致和处置工作不妥当的,造成不良影响的,按相关规定对责任人予以严肃处理。坚持把日常巡查与为民服务相结合,认真对待群众诉求,切实提高服务效率、提升服务质量,积极帮助群众解决实际困难,及时有效化解矛盾纠纷,争取人民群众的执法支持。

(四)创新转型提升布局。以土地利用总体规划为依据,坚持科学规划和合理布局的原则,稳步推进城乡建设用地增减挂钩工作。一要是合理确定挂钩项目的布局,通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施,实现项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积有增加、质量有提高。同时,要合理安排建新区城镇村建设用地的比例,优先保证被拆迁农户安置和农村公共设施建设用地,并为当地农村集体经济发展预留空间。建新区必须符合用总体规划,并与城镇体系规划充分衔接,避免城乡建设中的二次拆迁。要优先选择符合各项规划、整治潜力大、村级班子能力强、群众热情较高的村进行改造,以保证挂钩项目的顺利实施。二要依据土地利用总体规划,统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动,合理设置建新、拆旧项目区,确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理,耕地面积有增加、质量有提高,实现以城带乡、以工补农,城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在城乡建设用地增减挂钩中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村、单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向,坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差,坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。三要在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中,凡涉及城乡建设用地调整使用的,必须纳入城乡建设用地增减挂钩。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为,防止违规扩大城镇建设用地规模。四要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求,科学编制农村土地整治规划,合理安排城乡建设用地增减挂钩的规模、布局和时序。必须符合土地利用总体规划和土地整治规划,纳入土地利用年度计划。五要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应,与城镇化进程和农村人口转移相协调,遵循城镇发展规律,区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况,因地制宜,量力而行,循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设,应该为农民提供多种建房选择,保持农村特色和风貌,保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力,防止不顾条件盲目推进、大拆大建。

(五)创新转型提升监管。主要是强化用地批后监管,提高土地利用效率。全县要在全面摸清底数,防止出土地批而未征、征而未供、供而未用现象。要尽快制定批而未征、征而未供、供而未用土地的处理意见和整改方案,想方设法促进土地征收和及时供应、节约利用。要加大闲置土地处置力度,对农村一户两宅建新房不拆除旧房,旧宅基地不交回集体的,依法应当无偿收回的,坚决无偿收回,重新安排使用。对闲置低效用地面积数量大的乡镇村,县里将相应扣减下年度新增建设用地指标,并在全县范围内调剂使用。

(六)创新转型提升机制。主要是创新新增耕地的收益分配机制,保障集体和群众的合法权益农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位,新增耕地的利益如何分配。各地实施挂钩项目前,必须根据当地的实际情况,制定出切实可行的补偿标准和利益分配机制,要充分尊重农民意愿,涉及新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见,按照明晰产权、维护权益的原则,合理分配增值收益,做到公平、公正、公开,形成专门的利益分配机制。增值收益全部返还农村,用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件,防止农村和农民利益受到侵害。

(七)创新转型提升市场。主要是强化市场资源配置,完善土地储备机制。市场机制是节约集约用地的内在动力,粗放的用地模式源于低成本的土地占用。目前,工业用地利用比较粗放、四类经营性项目用地比较集约,主要也是因为供地机制不同引起的。因此,必须进一步深化土地使用制度改革,完善市场机制,推进土地资源市场化配置。要进一步加强划拨用地管理,认真研究改革土地供应的新政策,对于由政府投资向社会提供公共服务,确需扶持的交通、能源、水利等基础设施,可以继续实行划拨供地。对经营性基础设施、民办教育、医疗、矿产开采等产业用地要逐步推行土地有偿使用,有条件的乡镇可以进行土地有偿使用单轨制试点。要通过完善土地储备制度,引入市场机制,全面落实经营性用地招拍挂出让制度,强化对协议出让土地的监管,协议出让土地价格不得低于政府规定的最低价标准。要健全制度,规范管理,科学确定储备规模,防范储备风险。
    (八)创新转型提升产业。以城乡统筹发展和促进农业现代化为导向,不断增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件,从根本上切实维护农民权益。一要不断优化城乡用地结构,加强农村基础设施和公共服务设施建设,提高节约集约用地水平,促进城乡统筹发展。二要始终坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,推动农业发展和农业现代化,促进新农村建设和城镇化发展。要在增加耕地数量的同时努力提高耕地质量,促进农业产业结构调整,提高农业集约化水平。三要严格按照有利生产、方便生活、改善环境的原则,以农田整治为重点,立足提高高产稳产基本农田比重,进一步改善农村生产生活条件,促进农民增收、农业增效、农村发展。通过农村土地整治示范建设,与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合,实施田水路林村综合整治,充分发挥其经济、社会、生态综合效益。四要必须把维护农民权益放在首位,充分尊重农民意愿,坚持依法推动、群众自愿、统筹兼顾、因地制宜。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位,依法保障农民的知情权、参与权和受益权,切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。五要加快产业园区建设按照居住社区化产业园区化的“两区两化”工作思路严格执行挂钩周转指标15%用于农村项目区建设的规定加快发展产业园区壮大农村集体经济。六要积极搭建服务融资平台鼓励城市工商资本下乡,不断推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸基础设施和公共服务设施向农村覆盖,逐步实现农民就业城镇化,农村基础设施城市化,生活服务社区化城乡经济社会融合发展。

(九)创新转型提升融资。主要是多方融资,破解资金瓶颈。资金投入不足是当前增减挂钩工作遇到的主要问题之一。要继续向农发行等政策性银行争取资金扶持,探索农户贷款模式,主要以农村信用合作社为融资对象,农户联户担保或以自有房产为抵押进行贷款,集中用于增减挂钩项目区还建住房建设。要探索以一个或多个项目区为主体注册成立国有控股法人公司,按照企业融资的模式向金融机构申请贷款。引导企业向增减挂钩项目投资,节余挂钩指标由企业依法使用,实现合作双赢。县政府要出台《关于进一步推进城乡建设用地增减挂钩工作的意见》,各乡镇村要抓紧时间吃透政策,做好建立指标储备库、运作挂钩指标等政策实施前的准备工作,千方百计破解资金瓶颈制约。

(十)创新转型提升考核。主要是加强督导,严格考核奖惩。为加快项目推进,县政府要立项督查各乡镇增减挂钩工作进展,定期通报。对拆旧不力、复垦工作进展缓慢、一周内工作无进展的,县里将约谈该县乡镇政府主要负责人,半个月内无进展的,县乡镇政府主要负责人要向上级政府书面报告,说明原因,对到期未归还预支周转指标的,扣减下一年度相应新增建设用地计划指标,未能按期完成增减挂钩项目区实施的,停止新的增减挂钩项目审批。实行县级领导班子成员包乡镇、县直单位包项目区制度,分半年和年终两次考核,考核结果计入干部档案,作为干部选拔任用的重要依据。

作者简介:李振华,男,彝族,党员。1963年12月26日生于牟定县,,大学,西南林学院毕业。本人工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。在中共牟定县委政策研究室、中共牟定县委农业农村工作领导小组办公室工作。

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